Op 17 januari 2017 heeft het Vlaamse departement van landbouw en visserij een nieuwe Handleiding mededinging in de landbouw (Handleiding) gepubliceerd. De Handleiding, die een in 2012 gepubliceerde handleiding vervangt, is bedoeld om met name de producenten van primaire landbouwproducten en hun organisaties te informeren welke handelwijzen wel en niet op mededingingsrechtelijke bezwaren stuiten.
De Handleiding
In de Handleiding wordt eerst ingegaan op de rol en positie die Producentenorganisaties (PO’s) en Brancheorganisaties (BO’s) op grond van de GMO-Verordening vervullen. In dit kader wordt onder andere uitgelegd dat bepaalde voorschriften van PO’s en BO’s algemeen verbindend kunnen worden verklaard, waardoor ook niet-leden aan de betreffende voorschrift gebonden kunnen worden. Verder wordt opgemerkt dat PO’s en BO’s mogen samenwerken in perioden van ernstige crises. Als de in de GMO-Verordening opgenomen voorschriften in acht worden genomen, leveren deze vormen van samenwerking geen strijd met het kartelverbod op.
Op de tweede plaats worden de algemene mededingingsregels uitgelegd. Na eerst (i) het kartelverbod, (ii) het misbruikverbod en (iii) de concentratiecontrole benoemd te hebben als de drie pijlers van het mededingingsrecht, wordt gewezen op de in de GMO-Verordening opgenomen landbouwvrijstelling. Daarna wordt opgemerkt dat afspraken die niet leiden tot een merkbare beperking van de mededinging “altijd [zullen] zijn toegestaan“. Aansluitend worden “enkele belangrijke definities” zoals de relevante product- en geografische markt, de machtspositie, de relevante criteria bij de beoordeling van het marktaandeel, compenserende afnemersmacht en de Groepsvrijstelling inzake specialisatieovereenkomsten kort beschreven. Verder zijn er aparte paragrafen gewijd aan onder andere “verticale akkoorden“, “informatie-uitwisseling” en “prijstransparantie“.
Het inhoudelijke deel van de Handleiding wordt afgesloten met een kort hoofdstuk over de rol van de Belgische Mededingingsautoriteit.
Commentaar
De Handleiding laat weer eens zien dat marktordening (GMO) en mededinging in de landbouw een combinatie is die in de praktijk vaak als lastig wordt ervaren. Vandaar dat de autoriteiten herhaaldelijk proberen duidelijkheid te scheppen. De Handleiding werd voorafgegaan door een toelichting die de Europese Commissie (Commissie) vorig jaar publiceerde. Meer daarover in de blog: Mededinging in de Landbouw: de Europese Commissie geeft guidance. Een jaar eerder deed ook toenmalig staatssecretaris Dijksma een poging de mededingingsregels in de landbouw te verduidelijken. Naar aanleiding van een Kamerdebat stelde zij ten behoeve van de sector een handleiding op. Deze handleiding wordt besproken in de blog: Staatssecretaris Dijksma stuurt handleiding mededingingsrecht landbouwsector naar de Kamer. Het is overigens opvallend dat in de Handleiding van de Vlaamse overheid wel verwezen wordt naar de handleiding van Dijksma, maar niet naar de ‘guidance‘ van de Commissie. De opbouw van de Handleiding is dogmatisch gezien een beetje merkwaardig. In plaats van eerst de algemene mededingingingsregels uit te werken, begint de Handleiding met de beschrijving van enkele landbouwspecifieke afwijkingen van het kartelverbod. De zogenaamde landbouwvrijstelling wordt daarbij echter overgeslagen. Die komt aan bod bij de bespreking van de algemene mededingingsregels. Helaas wordt de in de praktijk lastig te hanteren landbouwvrijstelling niet uitgewerkt. Voor een voorbeeld van een recent niet-geslaagd beroep op de landbouwvrijstelling, wordt verwezen naar de blog: CBb bevestigt uitspraak rechtbank in het zilveruienkartel.
De algemeenverbindendverklaring van voorschriften van BO’s heeft de gemoederen in Nederland sedert eind vorig jaar nogal bezig gehouden. In het kader van het Zuivelplan 2016 was het de bedoeling om ook niet-gebonden melkveehouders door middel van een algemeenverbindendverklaring van door de sector opgestelde afspraken te verplichten tot inkrimping van de veestapel. Dat dit geen gemakkelijk te bewandelen weg is, wordt beschreven in de blog: Het Zuivelplan 2016 en de mededinging: een lastige combinatie.
Ook valt op dat de telers en de producentorganisatie waarvan zij lid zijn volgens de Handleiding “meestal” geen economische eenheid vormen. In de handleiding van oud-staatssecretaris Dijksma wordt een vergelijkbaar standpunt ingenomen. Laatstbedoeld standpunt lijkt uitsluitend gebaseerd op een uit 2011 daterende informele zienswijze van de NMa (de rechtsvoorgangers van de Autoriteit Consument en Markt (ACM)) in de zaak FresQ. In de handleiding van Dijksma wordt niet vermeld dat de NMa in 2012 tot een totaal tegenovergestelde informele zienswijze kwam in de zaak Versdirect-Best Growers Benelux.
Eveneens vermeldenswaardig is de wijze waarop de Handleiding de relevante markt lijkt af te bakenen. Er wordt gewezen op het zeer grote “substitutie-effect” bij groenten en fruit. Dit geldt kennelijk niet alleen voor de producten, maar ook voor het land van herkomst. Zo bezien is de relevante markt (volgens de Handleiding) in potentie heel ruim:
“In de veronderstelling dat alle Belgische groente- en fruitproducenten zouden aansluiten bij één overkoepelende PO of UPO dan nog zou de totaliteit slechts 1% uitmaken van het Europese areaal en 1,8% van de Europese productiewaarde. Gezien ons beperkte productiepotentieel en tegelijkertijd toch de zeer grote exportbehoefte is het zeker pertinent om in eerste instantie naar de Europese markt te kijken als de zogenaamde “gegeven markt”. Voor een aantal producten wordt het zelfs mogelijk om te spreken van de wereldmarkt.”
Deze opvallend ruime marktafbakening staat in schril contrast met de wijze waarop de ACM de markt afbakent. In de zogenaamde paprika zaak kwam de NMa in 2012 bijvoorbeeld tot een Nederlandse markt voor paprika’s in het “Holland seizoen“. De in de Handleiding gehanteerde ruime marktafbakening kan mogelijk ook verklaren waarom niet expliciet wordt ingegaan op het verschil tussen doelbeperkingen en gevolgbeperkingen. Gezien de recente jurisprudentie van het Hof van Justitie, zie bijvoorbeeld de blog: Bilaterale uitwisseling van referentieprijzen is in strijd met het kartelverbod (over de Bananenzaak), had dat wel voor de hand gelegen.
Alles bij elkaar is het is jammer dat het de autoriteiten steeds niet lukt om een eenduidige beschrijving te geven van de toepassing van de mededingingsregels in de landbouw. Hierdoor wordt er nodeloos verwarring gecreëerd. Dit, gecombineerd met de relatief hoge boetes die in het verleden zijn opgelegd, staat de broodnodige samenwerking in de sector duidelijk in de weg.
