Staatssteun in de landbouw: wanneer is een pachtprijs marktconform?

De marktconformiteit van pachtprijzen

In een arrest van 13 juli 2022 heeft het Gerecht van de EU (Gerecht) uiteengezet hoe in het kader van de staatssteunregels door de Europese Commissie (Commissie) moet worden vastgesteld of een pachtprijs voor landbouwgrond marktconform is.

De Casus

Tartu Agro is een Estse vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die in 1997 Tartu Riigimajand, een staatslandbouwbedrijf, is opgevolgd. Op 16 november 2000 sloot het Estse ministerie van Landbouw met Tartu Agro voor diverse in het district Tartu gelegen percelen grond met een totale oppervlakte van 3.089,17 ha een pachtovereenkomst. De pachtprijs werd tussentijds diverse malen aangepast (r.o. 4-5 en 44):

Datum wijzigingTotaal per jaarPer ha
16 november 2000*010 000,– EEK (± 00.639,– EUR)003,24 EEK (± 0,20 EUR)
14 januari 2005**080.000,– EEK (± 05.113,– EUR)000,00 EEK (± 1,66 EUR)
21 maart 2007**250.000,– EEK (± 15.978,– EUR)000,00 EEK (± 5,21 EUR)
12 mei 2009**416.600,– EEK (± 26.626,– EUR)0136,–EEK (± 8,68 EUR)
*ingangsdatum initiële pachtprijs
**telkens met terugwerkende kracht ingegaan op 1 januari van het betreffende jaar

Daarnaast bepaalde de pachtovereenkomst dat Tartu Agro de kosten voor het onderhoud en de verbetering van de percelen zou dragen:

(i)jaarlijkse investeringen in ontwateringssystemen0.400.000,– EEK025 565,— EUR)
(ii)onderhoud van de grond en ter verbetering van de bodemkwaliteit3.981.000,– EEK(± 254.432,— EUR)
(iii)gewasbescherming0.820.000,– EEK052.407,50 EUR)
(iv)minerale en organische meststoffen3.100.000,– EEK(± 198.125,90 EUR)
(v)bekalking0.020.000,– EEK001.278,23 EUR)
(vi)bermonderhoud0.041.000,– EEK002.620,37 EUR)

Tot slot moest Tartu Agro ook alle belastingen betalen.

Naar aanleiding van een klacht, stelde de Commissie in een besluit van 24 januari 2020 vast dat Estland onrechtmatige staatssteun aan Tartu Agro had verleend door landbouwgrond tegen een niet-marktconform tarief te verpachten. Daarom werd Estland opgedragen de onrechtmatig verleende steun met rente terug te vorderen. Tartu Agro kon zich niet met dit besluit verenigen en stelde beroep in het bij het Gerecht.  

Oordeel van het Gerecht

Staatssteun

Het Gerecht wijst er allereerst op dat de levering van goederen of de verrichting van diensten op gunstiger voorwaarden volgens vaste rechtspraak staatssteun vormen in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU. In het geval een stuk grond wordt verpacht tegen een vermeende voorkeursprijs – een transactie die vergelijkbaar is met de verkoop van grond – moet worden nagegaan of de door de vermeende begunstigde van de steun betaalde prijs overeenkomt met een prijs die hij onder normale marktvoorwaarden niet had kunnen krijgen (r.o. 36-37).

In het onderhavige geval had de Commissie een onderzoek in twee stappen verricht. Eerst werd onderzocht of de pachtprijs op zich onder de marktprijs lag. Vervolgens was de Commissie nagegaan of de pachtprijs – die verhoogd werd om rekening te houden met op Tartu Agro rustende bijkomende contractuele verplichtingen – onder die marktprijs bleef (r.o. 42).

Vergelijking pachtprijs met de marktprijs

Teneinde de pachtprijs te kunnen vergelijken met de marktprijs, had de Commissie zich gebaseerd op zowel het Uus Maa-verslag, als de gegevens van het Estse bureau voor de statistiek. Volgens het Uus Maa-verslag bedroeg de pachtprijs voor landbouwgrond in het district Tartu per ha:

Periode 
2000‑200406,– tot 10,– EUR (gemiddeld 08,— EUR)
2005‑200910,– tot 20,– EUR (gemiddeld 15,00 EUR)
2010‑201425,– tot 60,– EUR (gemiddeld 42,50 EUR)

Uit de cijfers van het Estse bureau voor de statistiek bleek dat de gemiddelde pachtprijs voor landbouwgrond per ha uitkwam op:

PeriodeEstlandDistrict Tartu
201552,– tot 55,– EUR63,– tot 65,– EUR
201652,– tot 54,– EUR61,– tot 61,– EUR
201758,– tot 60,– EURGeen gegevens beschikbaar

De Commissie had zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de jaarlijks door Tartu Agro in de periode 2000 – 2017 betaalde pachtprijs, moest worden vergeleken met de gemiddelde jaarlijkse pachtprijzen die voortvloeiden uit zowel het Uus Maa-verslag als de gegevens van het Estse bureau voor de statistiek. Op basis van die vergelijking kwam de Commissie tot de conclusie dat de pachtprijs op zich in de betrokken periode lager was dan de marktprijs (r.o. 44-46).

Het Gerecht wijst erop dat achteraf vastgestelde deskundigenverslagen kunnen worden gebruikt om de marktconformiteit van een transactie vast te stellen. In dit kader mag er verder ook rekening worden gehouden met door het Estse bureau voor de statistiek gerapporteerde gemiddelde pachtprijzen (r.o. 47). In het onderhavige geval waren deze gegevens echter te algemeen en onvoldoende genuanceerd. Bijgevolg kon de Commissie niet op een voldoende plausibele en coherente wijze de pachtprijs vaststellen die de marktwaarde zo dicht mogelijk benadert. Bovendien had de Commissie geen rekening gehouden met alle relevante informatie waarover zij ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit beschikte (r.o. 48).

Het feit dat de pachtprijs in bandbreedten is uitgedrukt, betekent volgens het Gerecht noodzakelijkerwijs dat een pachtprijs die overeenkomt met de minimumbedragen van die bandbreedten, een prijs is die eveneens in overeenstemming is met de marktprijs.

Tenzij er bijzondere redenen waren om hiervan af te wijken, had de Commissie zich dus in beginsel op het standpunt moeten stellen dat een pachtprijs die overeenstemt met de minimumbedragen van de bandbreedten, met een dergelijke marktprijs in overeenstemming was (r.o. 52). Verder kon de ruime foutmarge in het Uus Maa-verslag – de werkelijke pachtprijs kon met ongeveer 20% afwijken van het in het verslag aangegeven bedrag – het gebruik van het rekenkundig gemiddelde evenmin rechtvaardigen. Dit gemiddelde corrigeerde immers niet het probleem van de bijzonder ruime bandbreedten (r.o. 56-57). Evenmin had de Commissie voldoende rekening gehouden met de aanzienlijke foutmarge van het Uus Maa- verslag.

De context

Het Gerecht verwijt de Commissie verder geen rekening te hebben gehouden met het feit dat vóór de toetreding van Estland tot de EU er weinig pachtovereenkomsten voor landbouwgrond waren en dat grond vaak gratis ter beschikking werd gesteld. Gelet hierop zou de initiële pachtprijs in overeenstemming kunnen zijn geweest met de marktvoorwaarden (r.o. 60-61).

Uit het dossier kan niet worden opgemaakt dat de Estse overheid op basis van de pachtovereenkomst de pachtprijs jaarlijks kon aanpassen. Bij gebreke van een dergelijk wijzigingsbeding, had de Commissie de marktconformiteit van de pachtprijs niet jaarlijks, maar slechts bij aanvang en elke volgende wijziging kunnen onderzoeken (r.o. 62-64).

Een deel van verpachtte stukken grond waren ongeschikt voor de landbouw. Hoewel dit relevant is voor de vraag of de door Tartu Agro betaalde pachtprijs marktconform was, had de Commissie hier geen onderzoek naar gedaan. Daardoor had zij de marktprijs noodzakelijkerwijs overschat (r.o. 65-69).

Het Uus Maa-verslag en de gegevens van het Estse bureau voor de statistiek waren onvoldoende om aan te tonen dat de door Tartu Agro betaalde pachtprijs niet marktconform was. Dat de Commissie betere informatie ontbeerde, is geen excuus. In voorkomend geval is de Commissie namelijk verplicht, eventueel door het inschakelen van deskundigen of de lidstaat om aanvullende informatie te verzoeken, nader onderzoek te doen. In ieder geval mag de Commissie niet veronderstellen dat een onderneming heeft geprofiteerd van een voordeel dat staatssteun vormt door simpelweg uit te gaan van een negatief vermoeden dat is gebaseerd op het ontbreken van informatie die tot de tegengestelde conclusie kan leiden (r.o. 70-76).

De bijkomende contractuele verplichtingen

In het bestreden besluit had de Commissie slechts de helft van de jaarlijkse investeringen in de ontwateringssystemen, alsmede de door Tartu Agro jaarlijks betaalde onroerendgoedbelasting als inkomsten van de Estse Staat in aanmerking genomen. Waarom slechts de helft de jaarlijkse investeringen in de ontwateringssystemen relevant waren voor de bepaling van de marktconformiteit van de pachtprijs, wordt niet uit het bestreden besluit vermeld. Evenmin kan het Gerecht uitsluiten dat een particuliere marktdeelnemer dezelfde bijkomende contractuele verplichting zou hebben opgelegd. Bijgevolg heeft de Commissie ten onrechte niet alle investeringen in de ontwateringssystemen in aanmerking genomen als onderdeel van de pachtopbrengsten van de Estse Staat.

Conclusie

De Commissie heeft volgens het Gerecht haar zorgvuldigheidsplicht geschonden. Bovendien bevat het bestreden besluit kennelijke beoordelingsfouten. Het besluit wordt daarom vernietigd.

Commentaar

Vaststelling marktconformiteit

In de besproken zaak had de Commissie in twee stappen vastgesteld dat de door Tartu Agro betaalde pachtprijs onrechtmatige staatssteun vormde. In de eerste stap werd deze pachtprijs vergeleken met de gemiddelde pachtprijs die volgde uit een achteraf opgestelde taxatie. Het Gerecht bevestigt dat de marktconformiteit (of het ontbreken daarvan) ook op basis van een dergelijke taxatie kan worden vastgesteld. Het is dus niet noodzakelijk dat de taxatie vóór de aanvang van de contractonderhandelingen wordt uitgevoerd, zoals de Commissie in haar Mededeling betreffende het begrip staatssteun (Mededeling) in randnr. 103 lijkt te suggereren.

Verder wordt duidelijk dat de vergelijking met marktprijzen niet volstaat om (het ontbreken van) de marktconformiteit aan te tonen. Onder omstandigheden moet ook naar de contractvoorwaarden worden gekeken. Die zouden namelijk kunnen aantonen dat een overheidslichaam in voorkomend geval als een “marktdeelnemer in een markteconomie” (ook wel aangeduid als “market economy operator” of MEO) heeft gehandeld. Dit doet zich voor als het betrokken overheidslichaam zich blijkt te hebben gedragen zoals een MEO in een vergelijkbare situatie zou hebben gedaan (Mededeling, randnr. 76).

Onderzoeksplicht Commissie

De Commissie mag niet veronderstellen dat een onderneming heeft geprofiteerd van een voordeel dat staatssteun vormt door simpelweg uit te gaan van een negatief vermoeden dat is gebaseerd op het ontbreken van informatie die tot de tegengestelde conclusie kan leiden. Op het moment dat de Commissie over onvoldoende informatie beschikt, is de zij verplicht actief onderzoek te doen.

*Foto van realworkhard via pixabay.com


Als advocaat ben ik gespecaliseerd in mededingingsrecht, staatsteun, marktordening in de landbouw (GMO) en compliance. Naast mijn werk voor DVAN advocaten ben ik buiten promovendus bij de Rijksuniversiteit Groningen en de Wageningen Universiteit en onderzoek ik de ‘De rol van producentenorganisaties in het gemeenschappelijke landbouwbeleid’.

Nog geen reacties.

Laat een reactie achter

Uw e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

12 + 15 =