Staatssteun en herstructurering van een staatsonderneming in moeilijkheden

In een arrest van 19 december 2019 heeft het Hof van Justitie (Hof) geoordeeld dat Italië waarschijnlijk onrechtmatige staatssteun heeft verleend in het kader van de  herstructurering van een staatsonderneming die in zwaar weer was terechtgekomen. Het laatste woord is aan de nationale rechter. In verband hiermee legt het Hof uit wat de nationale rechter moet doen als hij vaststelt dat er inderdaad sprake is van onrechtmatige staatssteun.

De casus 

De Italiaanse (100%) staatsonderneming Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici Srl (FSE) was door de Italiaanse regio Apulië belast met de exploitatie en het onderhoud van 474 km aan lokale spoorweginfrastructuur. Toen FSE in de financiële problemen kwam, zegde de Italiaanse staat een subsidie toe van € 70 miljoen toe teneinde zo debedrijfscontinuïteit van FSE te waarborgen [r.o. 8 en 12]. Al snel bleek dat FSE hiertoe niet zelfstandig in staat was [conclusie A-G randnr. 40]. Daarom riep de Italiaanse overheid de hulp in van een andere (100%) staatsonderneming Ferrovie dello Stato Italiane SpA (FSI). Deze onderneming nam de verplichting op zich om voor FSI het evenwicht in de vermogenssituatie te herstellen. In ruil hiervoor droeg de Italiaanse overheid haar aandelen in FSE om niet over aan FSE [r.o. 10-11].

Drie onderneming die actief zijn in de sector van het openbaar vervoer per spoor, Arriva Italia Srl, Ferrotramviaria SpA, Consorzio Trasporti Aziende Pugliesi (Arriva Italia e.a.), hadden ook belangstelling om FSI  over te nemen. Zij maakten daarom bezwaar tegen de doorgevoerde herstructurering. Uiteindelijk kwam de zaak terecht bij de Italiaanse Raad van State. Die stelde twee prejudiciële vragen aan het Hof.

Oordeel van het Hof

De eerste maatregel (subsidie van € 70 miljoen)

De toegekende subsidie van € 70 miljoen, was ten tijde van de zitting bij het Hof nog niet uitbetaald [conclusie A-G, randnr. 38]. Dit is volgens het Hof echter niet doorslaggevend. Steun wordt immers geacht te zijn toegekend op het moment waarop de aanspraak op uit staatsmiddelen gefinancierde bijstand wordt verworven [r.o. 36]. De nationale rechter moet nagaan of FSE inderdaad op basis van Italiaans recht een onvoorwaardelijk recht op toekenning van de subsidie heeft ontvangen [r.o. 41 en 56]. Door de subsidie werden de kansen van o.a. Arriva Italia, een dochteronderneming van Duitse groep Deutsche Bahn AG, om “de aan FSE toevertrouwde spoorweginfrastructuur te exploiteren” beperkt. Dit betekent dat de subsidie het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden [r.o. 45]. De Italiaanse overheid had de subsidie toegekend zonder eerst de rentabiliteit ervan te onderzoeken. Hieruit leidt het Hof af dat de Italiaanse overheid niet heeft gehandeld als een “particuliere investeerder”. Het lijkt er dus op dat FSE een selectief voordeel heeft ontvangen. Tot slot neemt het Hof aan dat door dit voordeel de mededinging kan worden vervalst. Aan FSE was een “wettelijk monopolie” toegekend om een deel van de spoorweginfrastructuur in Apulië te exploiteren. Op dit deel van het spoor waren mitsdien geen andere aanbieders actief. Dit is echter irrelevant. Beperking van de mededinging ziet volgens het Hof niet alleen op uitsluiting van concurrentie “op de markt”, maar ook op uitsluiting van concurrentie “om de markt”. En dat laatst doet zich voor. Door toekenning van een subsidie van € 70 miljoen aan FSE werd verhinderd dat o.a. Ariva Italia werd belast met de exploitatie van de door FSE geëxploiteerde infrastructuur [r.o. 58-59].

De tweede maatregel (overdracht aandelen FSI om niet)

De tweede maatregel bestaat volgens het Hof uit twee elementen: (i) de overdracht van de aandelen aan FSI en (ii) de verplichting van FSI om de vermogenssituatie van FSE weer in evenwicht te brengen [r.o. 63].

Het Hof beschouwt de overdracht om niet van de aandelen in FSE aan FSI als een “aan de staat toe te rekenen overdracht van staatsmiddelen”. De door FSI op zich genomen verplichting om de vermogenssituatie van FSE weer in evenwicht te brengen, vormt eveneens een overdracht van staatsmiddelen, indien komt vast te staan dat FSE een recht op die steun heeft verkregen [r.o. 65]. De maatregel beperkt de mogelijkheid van o.a. Arriva Italia om “op de aan FSE toevertrouwde markten te opereren”. Dit betekent dat de handel tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed [r.o. 69]. Of FSI als gevolg van de maatregel een selectief voordeel heeft ontvangen is afhankelijk van de vraag of “de waarde van [het] kapitaal [in FSE] op het moment van de overdracht hoger is dan de kosten van de eventuele verplichtingen die [FSI] in verband met de overdracht op zich heeft genomen” [r.o. 70]. In ieder geval kan het Hof uit het procesdossier niet opmaken dat de Italiaanse overheid in “de hoedanigheid van aandeelhouder” heeft gehandeld. De Italiaanse overheid heeft namelijk “vóór of tegelijk met” de overdracht van de aandelen in FSI aan FSE, de rentabiliteit van de maatregel niet onderzocht. Het lijkt er bijgevolg op dat de Italiaanse overheid niet als een “particuliere investeerder” heeft gehandeld [r.o. 72-75]. Tot slot kan de maatregel de mededinging vervalsen. De maatregel heeft concurrenten van FSE, zoals Arriva Italia, immers belet de door FSE geëxploiteerde spoorweginfrastructuur te kunnen aanbieden [r.o. 76].

Gevolgen schending meldingsplicht

Met inachtneming van zowel het arrest als het Italiaanse recht moet de Raad van State vaststellen of de beide maatregelen kwalificeren als staatssteun. In voorkomend geval is er sprake van onrechtmatige staatssteun. De maatregelen zijn alsdan namelijk niet overeenkomstig artikel 108 lid 3 VWEU niet aan de Europese Commissie (Commissie) [r.o. 86]. Aan de schending van  deze meldingsplicht dient de Raad van State vervolgens “alle nodige gevolgen te verbinden […], wat zowel de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de steunmaatregelen als de terugvordering van in strijd met deze bepaling toegekende financiële steun betreft”. Het Hof benadrukt “dat het herstel van de situatie van vóór de betaling van onwettige of met de interne markt onverenigbare steun een noodzakelijk vereiste vormt voor de handhaving van de nuttige werking van de verdragsbepalingen inzake staatssteun” [r.o. 84-85]. Daarom moet in die situatie de subsidie met rente worden terugbetaald en de overdracht van de aandelen worden teruggedraaid [r.o. 86-87].

Commentaar

De overheid mag staatsbedrijven die in financiële moeilijkheden verkeren best steunen. Maar dan dient dat wel in overeenstemming zijn met de staatssteunregels. In het onderhavige lijkt de Italiaanse overheid zich primair op het standpunt gesteld te hebben dat van staatssteun geen sprake was. De subsidie van € 70 miljoen was nog “niet materieel uit de Italiaanse staatsbegroting gehaald” [r.o. 41] en de “reorganisatie” van FSI zou geoorloofd zijn op grond van het door artikel 345 VWEU geregelde eigendomsrecht. Beide vliegers gaan niet op. Niet de uitbetaling, maar de toekenning van de steun is relevant. Daarnaast laat artikel 345 VWEU de toepasselijkheid van de staatssteunregels onverlet [r.o. 67]. Op de tweede plaats meende de Italiaanse overheid dat zij als “particuliere investeerder” had gehandeld. Maar ook dat verweer slaagt niet. De Italiaanse overheid had immers de winstgevendheid van de subsidie noch van de overdracht van de aandelen in FSI onderzocht. Dit had vóór of uiterlijk tegelijk met het nemen van de betrokken maatregelen moeten gebeuren [r.o. 48 en 74].

Lidstaten zijn op grond van artikel 108 lid 3 VWEU verplicht een steunmaatregel eerst aan de Commissie te melden. De gevolgen die het Hof verbindt aan het schenden van deze meldingsplicht klinken tamelijk definitief. De vraag is of dat zo ook bedoeld is. De Italiaanse overheid zou er ook voor kunnen kiezen beide maatregelen alsnog aan de Commissie te melden. Die moet dan beoordelen of de maatregelen verenigbaar zijn met de interne markt. Uit het Klausner Holz arrest [r.o. 26] volgt dat de nationale rechter in afwachting van een besluit van de Commissie, ook voorlopige maatregelen kan nemen.



Als advocaat ben ik gespecaliseerd in mededingingsrecht, staatsteun, marktordening in de landbouw (GMO) en compliance. Naast mijn werk voor DVAN advocaten ben ik buiten promovendus bij de Rijksuniversiteit Groningen en de Wageningen Universiteit en onderzoek ik de ‘De rol van producentenorganisaties in het gemeenschappelijke landbouwbeleid’.

Nog geen reacties.

Laat een reactie achter

Uw e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

drie × 3 =