Raad van State: er is meer ruimte om landbouwvoorschriften algemeen verbindend te verklaren

Meer ruimte voor avv in de landbouw

In een op 16 juni 2022 gepubliceerd advies van 22 januari 2020, heeft de Raad van State (RvS) de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid (LNV) laten weten dat er meer ruimte is voor de algemeenverbindendverklaring van landbouwvoorschriften dan thans wordt benut.

Advies RvS

Unierechtelijk kader 

Lidstaten kunnen op verzoek bepaalde overeenkomsten, besluiten of onderling afgestemde gedragingen van (unies van) producentenorganisaties en brancheorganisaties uitbreiden tot niet-aangesloten marktpartijen. Verder kunnen niet-aangesloten marktpartijen worden verplicht een financiële bijdrage te leveren. Beide mogelijkheden, door de RvS tezamen aangeduid als het AVV-instrument, worden geregeld in de artikelen 164 en 165 Vo 1308/2013 (GMO-verordening). Van het AVV-instrument kan gebruik worden gemaakt in alle sectoren die onder de werkingssfeer van de GMO-verordening vallen, mits aan de voorwaarden wordt voldaan. Het betreft hier een mogelijkheid en geen verplichting! 

Nationale uitvoering

Het AVV-instrument wordt in Nederland uitgewerkt in de Regeling producenten- en brancheorganisaties (Regeling). Op grond van artikel 200 Regeling GMO groenten en fruit, is deze Regeling ook toepassing op overeenkomsten, besluiten of onderling afgestemde gedragingen van (unies van) producentenorganisaties en brancheorganisaties in de sector groenten en fruit. 

Los van voorschriften uit de GMO-verordening, wordt een verzoek tot algemeenverbindendverklaring afgewezen indien het voorschrift of de financiële bijdrage:

(i)op grond van geldende wetgeving kan worden gesteld respectievelijk geheven
(ii)een onevenredige inbreuk maakt op de ondernemersvrijheid of niet doelmatig is
(iii)in strijd is respectievelijk zijn met Europese en nationale regelgeving

Ondanks het ruime toepassingsbereik (zie: pag. 6 van de Kamerbrief van 28 mei 2014), is het AVV-instrument sinds 2014 alleen gebruikt voor voorschriften en financiële bijdragen op het terrein van onderzoek en innovatie (voor een overzicht zie het artikel: Met toestemming van LNV verplicht meebetalen aan onderzoek in de agrarische sector: hoe zit dat?).

Karakter AVV

Een AVV verruimt de werking van private afspraken tot voor iedereen binnen de sector geldende regels. De handhaving van deze regels blijft een private aangelegenheid. AVV is, aldus de RvS, een vorm van “geconditioneerde zelfregulering”. Een voorwaarde voor algemeenverbindendverklaring is wel dat een publiek belang in het geding is, ter behartiging waarvan overheidsinterventie noodzakelijk is. Omvat een private afspraak niet het publieke belang, dan komt zij volgens de RvS niet voor AVV in aanmerking.

Een AVV is naar zijn werking “een algemeen verbindend voorschrift […]. Het betreft geen regelgeving die door regering en Staten-Generaal (of krachtens de wet) tot stand wordt gebracht. […] Bij algemeen verbindend verklaarde sectornormen is de minister verantwoordelijk voor het nemen of het intrekken van een AVV-besluit. Daarover kan de minister ter verantwoording worden geroepen.”

Aandachtspunten AVV


De RvS noemt een aantal procedurele aandachtspunten:

(i)het voorschrift moet voldoen aan de eisen van wetgevingspraktijk: noodzaak, subsidiariteit en handhaafbaarheid
(ii)het voorschrift moet verenigbaar zijn met hoger recht, waaronder de GMO-verordening en het mededingingsrecht
(iii)het bestaande normenkader moet ruimte bieden voor normstelling door algemeen verbindend verklaarde voorschriften als alternatief voor of als aanvulling op publieke regulering
(iv)indien het publieke belang normering vergt, moet worden nagegaan met welk type normering het publieke belang het meeste wordt gediend
(v)een AVV moet een tijdelijk karakter hebben

Procedure


Een AVV betekent dat een in oorsprong private norm algemeen geldend wordt voor de desbetreffende sector.” Daarom verdient het volgens de RvS aanbeveling om een ontwerpbesluit aan een (openbare) consultatie te onderwerpen. Verder moet het parlement regelmatig over het gebruik van het AVV-instrument worden geïnformeerd. Het ligt tevens voor de hand dat de minister een algemeen toetsingskader opstelt (zie bijvoorbeeld de Leidraad algemeen verbindend verklaring van overeenkomsten over een verwijderingsbijdrage), zodat duidelijk wordt aan welke eisen een AVV-verzoek wordt getoetst. “Hierbij verdient het mededingingsrechtelijk kader bijzondere aandacht”.

Conclusie

Als een privaat belang regulering vergt, dan behoort volgens de RvS algemeenverbindendverklarting tot de mogelijkheden. Vanuit rechtstatelijk perspectief zijn er geen principiële bezwaren tegen de inzet van dit instrument, ook niet wanneer de wet- en regelgeving in een (discretionaire) grondslag voorziet om op hetzelfde terrein publiekrechtelijke normering in te voeren.

Verhouding AVV-instrument tot de algemene mededingingsregels

In een aparte bijlage bij het advies, geeft de RvS een schets van het mededingingsrechtelijk kader en de relatie tot de algemeenverbindendverklaring. In dit kader wordt ingegaan op de zogenaamde “landbouwexceptie” in de GMO-verordening en het Franse witlofarrest. Vervolgens wordt uitgelegd dat voorschriften die voor algemeenverbindendverklaring worden voorgelegd in principe moeten worden getoetst op verenigbaarheid met de mededingingsregels. Een lidstaat mag immers de nuttige werking van het Europese mededingingsrecht niet ongedaan maken. Onder andere uit het API arrest (r.o. 29) volgt dat een lidstaat in strijd handelt met artikel 101 VWEU (het Europese kartelverbod), gelezen in samenhang met artikel 4 lid 3 VEU (verdragstrouw), wanneer deze lidstaat “het tot stand komen van met artikel 101 VWEU strijdige mededingingsregelingen oplegt of begunstigt dan wel de werking ervan versterkt, of aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te laten”.

Commentaar

Lang verwacht en eindelijk gekomen: het advies van de RvS over de ruimte die de minister van LNV heeft om landbouwvoorschriften algemeen verbindend te verklaren. Als gevolg van de late publicatie, is het advies wel een beetje mosterd na de maaltijd. In december 2021 zijn door Europa namelijk de mededingingsregels in de landbouw, in het bijzonder op het gebied van duurzaamheid, versoepeld. Er is inmiddels meer ruimte dan de RvS in het advies beschrijft.

Het is nu afwachten of de minister van LNV gebruik gaat maken van de beschikbare mogelijkheden. Voor (unies van) producentenorganisaties en brancheorganisaties is het in ieder geval relevant te weten dat zij de minister ook op andere terreinen dan onderzoek en innovatie kunnen verzoeken om voorschriften algemeen verbindend te verklaren.

*Foto van pxhere.com000000000000000000000000000000000


Als advocaat ben ik gespecaliseerd in mededingingsrecht, staatsteun, marktordening in de landbouw (GMO) en compliance. Naast mijn werk voor DVAN advocaten ben ik buiten promovendus bij de Rijksuniversiteit Groningen en de Wageningen Universiteit en onderzoek ik de ‘De rol van producentenorganisaties in het gemeenschappelijke landbouwbeleid’.

Nog geen reacties.

Laat een reactie achter

Uw e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

11 + vijf =