Levert schadevergoeding wegens onteigening staatssteun op?

schadevergoeding en staatssteun

Het Gerecht van de Europese Unie (Gerecht) heeft in een arrest van 1 juli 2010 bevestigd dat schadevergoeding wegens onteigening van activa “doorgaans niet als staatssteun wordt aangemerkt”. Ook kan worden geconcludeerd dat een preferent elektriciteitstarief voor een periode van 30 jaar een passende compensatie kan zijn voor de onteigening van een productiefaciliteit die geen strijd oplevert met de staatssteunregels. Een latere aanpassing van de vergoeding is zonder wettelijke grondslag echter niet acceptabel en kan worden aangemerkt als staatssteun.

De casus

De kwestie waar het Gerecht over moest oordelen, had een lange voorgeschiedenis. In de jaren zestig van de vorige eeuw werd de elektriciteitssector in Italië genationaliseerd. Het staatselektriciteitsbedrijf ENEL, kreeg het monopolie om als enige in Italië elektriciteit op te wekken en te verkopen. Op dit monopolie werd echter een uitzondering gemaakt. Ondernemingen die zelf voor eigen gebruik elektriciteit opwekten werden niet genationaliseerd en kregen een concessie om ook in de toekomst voor eigen gebruik elektriciteit te blijven opwekken. Terni, een staal- en cementbedrijf, was een van de ondernemingen die zelf voor eigen gebruik elektriciteit opwekten. Omdat de Italiaanse overheid de productiefaciliteiten van Terni van groot strategisch belang achtte, werden ook deze faciliteiten in 1963 genationaliseerd. Bij wijze van schadevergoeding werd bij wet bepaald dat Terni gedurende de periode 1963 tot en met 1992 een door de staat bekostigd preferent elektriciteitstarief in rekening gebracht zou krijgen. De duur van het preferente tarief kwam overeen met de looptijd van de concessies voor de ondernemingen die voor eigen gebruik elektriciteit opwekten.

Nadat de looptijd van de concessies om voor eigen gebruik elektriciteit op te wekken werd verlengd tot 2001, werd ook de looptijd van het preferente tarief voor Terni met dezelfde duur verlengd. Deze verlenging werd min of meer “verstopt” een generieke steunregeling die bij de Europese Commissie (Commissie) werd aangemeld. De Commissie bleek geen bezwaar te hebben tegen deze generieke steunregeling. De concessies om voor eigen gebruik elektriciteit op te wekken werden vervolgens nog een tweede keer verlengd en wel tot 2010. Deze tweede verlenging was voor de Italiaanse overheid wederom aanleiding om ook preferente tarief voor Terni eveneens tot 2010 te verlengen. Hoewel de verlenging van het preferente elektriciteitstarief niet bij de Commissie was gemeld, kreeg de Commissie wel lucht van de zaak. Na onderzoek stelde de Commissie in een besluit van 20 november 2007 vast dat de tweede verlenging van het preferente tarief voor Terni verboden staatssteun was. Terni kon zich niet met dit besluit verenigen, en ging in beroep bij het Gerecht.

Oordeel van het Gerecht

Allereerst bevestigt het Gerecht de hoofdregel uit het uit 1988 daterende Asteris arrest waarin het Hof van Justitie heeft overwogen dat een vergoeding die de overheid op grond van een wettelijke regel of gerechtelijke uitspraak aan een onderneming moet betalen wegens aan deze onderneming door de overheid veroorzaakte schade geen staatssteun is. Ook bevestigt het Gerecht in navolging van de Commissie de regel dat schadevergoeding wegens onteigening van activa “doorgaans niet als staatssteun wordt aangemerkt”.

Vervolgens stelt het Gerecht vast dat de Italiaanse overheid er bij wet voor heeft gekozen om Terni voor de onteigening te compenseren door haar gedurende een periode van 30 jaar een preferent elektriciteitstarief toe te kennen. Deze uit 1963 stammende wet voorzag niet in een verlenging van de periode. De Italiaanse overheid meende echter dat het preferente tarief voor Terni gekoppeld was aan de duur van de concessies voor het zelf opwekken van elektriciteit voor eigen gebruik. Het Gerecht volgt Italië hierin niet en wijst erop dat de wet die eerste verlenging van het preferente tarief voor Terni mogelijk maakte, uitdrukkelijk voorzag in een geleidelijke afbouw van het preferente tarief, met dien verstande dat het preferente tarief eind 2007 zou zijn verdwenen. Ook wijst het Gerecht erop dat de tweede verlenging van het preferente tarief tot doel had “de ontwikkeling en de herstructurering van de productie van de betrokken ondernemingen mogelijk te maken”. Gedurende een periode van 30 jaar was het preferente tarief aan te merken als schadevergoeding en vormde die reden geen staatssteun. Na ommekomst van deze 30 jaar was de door Terni geleden schade vergoed. Voor een aanpassing van de vergoeding was geen wettelijke grondslag. Om die reden vormde het preferente tarief staatssteun, aangezien het de lasten verlichtte die normaal op een onderneming drukken.

Het beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) wordt tot slot ook door het Gerecht verworpen. Het Gerecht wijst erop dat een maatregel die ingrijpt in het eigendomsrecht, zoals een onteigening, moet zorgen voor een “juist evenwicht” tussen de eisen van het algemeen belang van de gemeenschap en de eisen van bescherming van de grondrechten van het individu. Aldus moet het bedrag van de vergoeding volgens het Gerecht “evenredig” zijn aan de waarde van de onteigende zaak. Een vergoeding bestaande uit een preferent tarief, kan, bij gebreke van een duidelijke looptijd, ertoe leiden dat een onbeperkt of eeuwigdurend recht op het gunsttarief wordt toegekend. Een dergelijke vergoeding is volgens het Gerecht niet evenredig aan de onteigende zaak.

Commentaar

Staatsteun versus schadevergoeding

Uit het Asteris arrest volgt dat steunmaatregelen “juridisch een fundamenteel ander karakter” hebben dan schadevergoeding(r.o. 23). Schadevergoeding berust immers op een rechtsplicht daartoe die gebaseerd kan zijn op een rechterlijk vonnis of een wettelijke regeling. Uit een besluit van 16 juni 2004 van de Commissie kan worden opgemaakt dat de rechtsplicht alleen niet voldoende is (randnr. 18):

(i)de schadevergoeding moet uitsluitend dienen ter compensatie van schade ten gevolge van een overheidsingrijpen
(ii)de schade moet het directe resultaat zijn van vorenbedoeld overheidsingrijpen, met dien verstande dat uit een besluit van 19 juni 2002 van de Commissie volgt dat het nadeel door de begunstigde niet vrijwillig mag worden aanvaard
(iii)de schadevergoeding moet worden bepaald wordt op grond van een algemene schadevergoedingsregeling die rechtstreeks gebaseerd is op het door de rechter erkende grondwettelijke eigendomsrecht

Uit een besluit van 7 mei 2004 van de Commissie kan tot slot worden opgemaakt dat overcompensatie moet worden voorkomen (randnr. 50). In het onderhavige arrest wordt dit door het Gerecht bevestigd. De schadevergoeding moet immers “evenredig” zijn aan de waarde van de onteigende zaak.

Geen open einde

De in deze blog besproken kwestie voegt in feite een criterium aan bovenstaande opsomming toe. Uit het besluit van de Commissie volgt dat compensatie voor een onteigening niet de vorm van een openeinderegeling mag hebben, maar duidelijk en voorspelbaar moet worden vastgesteld op het moment van onteigening. Na vaststelling kan een compensatieregeling niet op een later moment weer worden opengebroken (randnr. 74). Het Gerecht bevestig dat. Hoewel een preferentieel tarief een passende vorm van schadevergoeding kan zijn, zorgt het ontbreken van een duidelijke looptijd ervoor dat de vergoeding niet evenredig is aan de onteigende zaak (r.o. 139).

* foto van Iradl via pixabay.com



Als advocaat ben ik gespecaliseerd in mededingingsrecht, staatsteun, marktordening in de landbouw (GMO) en compliance. Naast mijn werk voor DVAN advocaten ben ik buiten promovendus bij de Rijksuniversiteit Groningen en de Wageningen Universiteit en onderzoek ik de ‘De rol van producentenorganisaties in het gemeenschappelijke landbouwbeleid’.

Nog geen reacties.

Laat een reactie achter

Uw e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

14 − zes =