Pre Loader

Het Hof geeft uitleg over het stimulerend effect van staatssteun

Stimulerend effect van staatssteun

Het indienen van een steunaanvraag vóór de aanvang van de werkzaamheden, is blijkens een arrest van 15 december 2022 van het EU Hof van Justitie (Hof) niet de enige omstandigheid die aantoont dat staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie een stimulerend effect heeft. Dit vereiste kan ook late en met andere middelen worden aangetoond. Verder wordt in het arrest uitgelegd wanneer bestaande steun nieuwe steun kan worden en wat de gevolgen zijn als een steunregeling in strijd met de standstill-verplichting ten uitvoer wordt gelegd.

De casus

Veejaam en Espo, twee Estse elektriciteitsproducenten, hadden staatssteun ontvangen voor de productie van energie uit hernieuwbare bronnen. Na verloop van tijd vervingen beide ondernemingen de productie-installaties waarvoor zij deze steun aanvankelijk hadden ontvangen. Aansluitend dienden zij voor deze vervanging elk een steunaanvraag in. Elering, de Estse autoriteit die is belast met de toekenning van steun voor hernieuwbare energie, wees beide aanvragen af. Tegen de afwijzingsbesluiten van Elering gingen Veejaam en Espo in beroep bij de bestuursrechter in Talinn. Nadat die beide beroepen verwierp, stelden Weejaam en Espo hoger beroep in. Weejaam en Espo werden andermaal in het ongelijk gesteld. Daarop , legden zij het geschil voor aan de Estse Hoge Raad, die tenslotte prejudiciële vragen aan het Hof stelde.

Beantwoording door het Hof

Stimulerend effect en het moment waarop steun wordt aangevraagd

De Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (Richtsnoeren 2014) schrijven in randnummer 49 voor dat Milieu- en energiesteun alleen met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard indien deze een stimulerend effect heeft. Volgens randnummer 50 ontbreekt dit stimulerend effect “in alle gevallen waarin de werkzaamheden aan het project reeds zijn aangevangen voordat de begunstigde bij de nationale autoriteiten een steunaanvraag heeft ingediend”. Op grond van de Estse steunregeling voor hernieuwbare energie (Estse steunregeling) kon een aanvraag echter pas worden ingediend “nadat de voor steun in aanmerking komende productie-installaties gereed” waren (r.o. 13). Desondanks was deze steunregeling op basis van twee besluiten door de Europese Commissie (Commissie) goedgekeurd (r.o. 5-6):

(i)een besluit van 28 oktober 2014 (Besluit van 2014)……………………………………………………………………………………………
(ii)een besluit van 6 december 2017 (Besluit van 2017)

De in de Richtsnoeren van 2014 vervatte gedragsregels hebben slechts tot gevolg dat de Commissie zichzelf beperkingen oplegt bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid. Daarom moet de Commissie aangemelde staatssteun die de bedoelde gedragsregels voldoet, in beginsel goedkeuren. De Commissie blijft echter verplicht te onderzoeken of een steunmaatregel op grond van artikel 107 lid 3 VWEU verenigbaar is met de interne markt indien dat nodig, omdat een lidstaat om rechtstreekse toepassing van dit artikel verzoekt, of als de Commissie van plan is de door de lidstaat gevraagde goedkeuring te weigeren. Dit betekent dat de Richtsnoeren van 2014 niet in de weg staan aan een nationale regeling waarbij een steunregeling voor hernieuwbare energie wordt ingevoerd op grond waarvan steun eerst kan worden aangevraagd ná afronding van het betrokken project (r.o. 29-33).

Stimulerend effect en het moeten voldoen aan wettelijke eisen

Veejaam had haar installatie vervangen teneinde te kunnen voldoen aan de gewijzigde voorwaarden verbonden aan de voor het opwekken van elektriciteit vereiste milieuvergunning. Anders dan de Commissie meende, kan de steun voor een dergelijke vervanging volgens het Hof toch een stimulerend effect hebben. Ten aanzien van Veejaam is dit het geval indien zij op basis van een geloofwaardig nulscenario (‘counterfactual’) aantoont dat zij zonder vooruitzicht op steun voor hernieuwbare energie, de betreffende investering waarschijnlijk niet zou hebben gedaan en de productie van elektriciteit noodgedwongen zou hebben gestaakt (r.o. 37-39).

Bestaande steun wordt nieuwe steun

Overeenkomstig het Besluit van 2014 zou de Estse steunregeling slechts tot en met 31 december 2014 worden toegepast. Desondanks werd deze in 2015 en 2016 gehandhaafd (r.o. 45). Deze verlenging werd eerst door middel van het Besluit van 2017 door de Commissie goedgekeurd (r.o. 6). Uit onder andere het DEI arrest volgt dat de verlenging van de bestaande steun moet worden beschouwd als een wijziging van bestaande steun. Bijgevolg vormt het nieuwe steun (r.o. 44). Dit betekent dat de Estse steunregeling tussen 1 januari 2015 en de datum waarop het Besluit van 2017 werd vastgesteld, kwalificeert als nieuwe steun (r.o. 47).

Gevolgen schending aanmeldingsplicht

Nieuwe steun die in strijd met de door artikel 108 lid 3 VWEU voorgeschreven standstill-verplichting is toegekend, is onrechtmatig. Deze onrechtmatigheid wordt niet met terugwerkende kracht opgeheven door een besluit van de Commissie waarbij de betreffende steun alsnog verenigbaar met de interne markt wordt verklaard (r.o. 56). In geval sprake is van onrechtmatige steun, zijn de rechterlijke instanties van een lidstaat verplicht alle passende maatregelen te nemen om de gevolgen van de onrechtmatigheid daadwerkelijk op te heffen, bestaande uit het:

(i)het terugvorderen van de steun
(ii)gelasten van begunstigden rente te betalen over de periode waarin de steun onrechtmatig was

Het terugvorderen van steun kan overeenkomstig het Viasat arrest echter achterwege blijven, indien de Commissie in een definitief besluit de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt vaststelt (r.o. 59). Betaling van rente blijft nochtans noodzakelijk, tenzij aan de betrokken marktdeelnemer geen steun is uitgekeerd in de periode waarin die steun als onrechtmatig moet worden beschouwd wegens niet-nakoming van de standstill-verplichting (r.o. 60-62).

Commentaar

Vooral de wijze waarop het Hof uitleg geeft over het stimulerend effect van staatssteun is lezenswaardig. Zo wordt bevestigd dat de Commissie bij de beoordeling van staatssteun gebonden is aan de criteria die zij in haar eigen richtsnoeren heeft vastgelegd. Zij blijft nochtans onverkort bevoegd om in een concreet geval te beoordelen of aan de bedoelde criteria wordt voldaan. Verder kan uit een ‘counterfactual’ blijken dat staatssteun een stimulerend effect kan hebben, ook als die steun pas ná het verrichten van een investering wordt aangevraagd. Een dergelijke ‘counterfactual’ is slechts geloofwaardig indien het een reëel scenario betreft dat rekening houdt met alle relevante factoren en (financiële) gegevens die meespeelden in de besluitvorming op de datum waarop de begunstigde besloot de gesteunde investering te doen.

* afbeelding van JoaoBOliver via pixabay.com

Als advocaat ben ik gespecaliseerd in mededingingsrecht, staatsteun, marktordening in de landbouw (GMO) en compliance. Naast mijn werk voor DVAN advocaten ben ik buiten promovendus bij de Rijksuniversiteit Groningen en de Wageningen Universiteit en onderzoek ik de ‘De rol van producentenorganisaties in het gemeenschappelijke landbouwbeleid’.

No comments yet.

Leave a comment

Your email address will not be published.

een × 5 =