Polen had bij de Europese Commissie (Commissie) een regeling gemeld op grond waarvan melkveehouders aanspraak zouden kunnen maken op kwijtschelding van een heffing die zij aan de Poolse staat zouden moeten betalen wegens overschrijding van hun individueel melkquotum. In een eerst onlangs gepubliceerd besluit van 30 juni 2017 is de Commissie tot de conclusie gekomen dat deze kwijtscheldingsregeling kwalificeert als staatssteun die niet verenigbaar is met de interne markt. Polen mag de regeling dus niet implementeren van de Commissie. Deze blog bespreekt het besluit van de Commissie.
De casus
In de sector melk en zuivelproducten werd tot 31 maart 2015 in de Europese Unie de productie per lidstaat beperkt door het zogenaamde melkquotum. In geval van overschrijding van het nationale melkquotum was de lidstaat die het betrof op grond van de GMO-Verordening verplicht een melkheffing (ook wel overschotheffing genoemd) te betalen aan het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF). Deze heffing moest door de lidstaten worden omgeslagen over de melkveehouders die tot de overschrijding hadden bijgedragen.
In het laatste quotumjaar (2014/2015) werd in Polen het nationale melkquotum overschreden. Op grond hiervan moest Polen een heffing betalen van ongeveer 152,7 miljoen EUR. Polen moest deze melkheffing vervolgens omslaan over de melkveehouders die hun individueel quotum hadden overschreden. Op grond van Verordening 595/2004 mochten deze melkveehouders de heffing in drie termijnen zonder rente betalen. De regeling die Polen wilde invoeren voorzag in de mogelijkheid dat ten aanzien van bepaalde melkveehouders de tweede en derde termijn werden kwijtgescholden.
Besluit van de Commissie
De voorgenomen maatregel werd door Polen overeenkomstig artikel 108 lid 3 VWEU aan de Commissie gemeld. Na een eerste onderzoek, kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de maatregel kwalificeerde als staatssteun. Omdat de Commissie twijfelde aan de verenigbaarheid, startte de Commissie de formele procedure. In deze procedure stelde de Commissie vast dat de maatregel kwalificeert als staatssteun die niet met de interne markt verenigbaar is.
Kwalificatie maatregel als staatssteun
Een maatregel kwalificeert als staatssteun indien deze maatregel (i) een of meer ondernemingen een (ii) selectief voordeel verschaft, dat (iii) door de overheid of met overheidsmiddelen wordt bekostig, (iv) waardoor de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed. In de onderhavige zaak werd aan al deze vereisten voldaan. Zo was de kwijtschelding slechts gericht tot bepaalde melkveehouders. Als er een verplichting bestaat tot het betalen van een heffing, moeten ondernemingen die in het kader van hun normale bedrijfsactiviteiten uit eigen middelen betalen. Kwijtschelding bevrijdt hen van deze last. Bovendien zou Polen als gevolg hiervan de reeds aan het ELGF betaalde heffing niet kunnen verhalen op de melkveehouders die de overschrijding van het melkquotum hadden veroorzaakt. De mededinging zou worden vervalst, aangezien de Poolse regeling slechts was gericht tot bepaalde melkveehouders. Tot slot zou ook de handel tussen de lidstaten worden beïnvloed. Binnen de Unie is er namelijk uitgebreide handel in landbouwproducten, waaronder melk, en Polen is een van de belangrijkste melkproducenten in de Unie.
Geen beroep op vrijstelling mogelijk
De Commissie stelt vast dat de Poolse maatregel niet is vrijgesteld op grond van de Groepsvrijstelling voor de land- en de bosbouwsector. Evenmin past de maatregel in een van de categorieën in de Richtsnoeren voor de land- en bosbouwsector 2014-2020. In verband hiermee toetst de Commissie de maatregel rechtstreeks aan artikel 107 lid 3 onder c VWEU. In dit kader stelt de Commissie vast dat de GMO-Verordening noch Verordening 595/2004 de mogelijkheid bood tot kwijtschelding van de overschotheffing. Door bepaalde Poolse melkveehouders vrij te stellen van de verplichting om deze heffing te betalen, zou de quotaregeling worden ondermijnd en de concurrentie worden verstoord voor de melkveehouders die zich wel aan hun quota hebben gehouden, of hun individuele heffing wel hebben betaald. De conclusie is dan ook dat de maatregel niet verenigbaar is met de interne markt.
Commentaar
Vooral de wijze waarop de Commissie tot de conclusie komt dat de Poolse maatregel een voordeel zou verschaffen aan bepaalde Poolse melkveehouders, maakt de onderhavige zaak interessant. Om staatssteun te vormen, moet een maatregel de begunstigde onderneming voordelen verlenen waardoor hij van lasten wordt ontheven die normaal uit zijn budget zouden worden gedragen. Onder verwijzing naar het arrest België – Commissie merkt de Commissie op dat onder deze “lasten” met name ook “de extra kosten behoren die ondernemingen moeten dragen ten gevolge van op een economische activiteit van toepassing zijnde wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen of bij overeenkomst aangegane verbintenissen”. Dit betekent volgens de Commissie dat een melkveehouder de melkheffing uit eigen middelen moet betalen. Bijgevolg levert kwijtschelding van de melkheffing een voordeel op in de zin van de staatssteunregels.
Het feit dat een maatregel kwalificeert als staatssteun, wil niet zeggen dat deze maatregel zonder meer ontoelaatbaar is. De Commissie kan een maatregel namelijk – al dan niet onder voorwaarden – verenigbaar verklaren met de interne markt. In voorkomend geval kan de maatregel dan gewoon worden geïmplementeerd. De Poolse maatregel was in de ogen van de Commissie echter niet met de interne markt te verenigen. De reden hiervoor was dat de GMO-Verordening een melkveehouder verplichtte tot betaling van een heffing in geval hij zijn individuele melkquotum had overschreden. Deze Verordening bood niet de mogelijkheid om de melkheffing kwijt te schelden. De enige coulance werd geboden door Verordening 595/2004 op basis waarvan de heffing zonder rente in termijnen kon worden betaald. De afschrijving van de melkheffing was, volgens de Commissie, bedoeld ter verbetering van de financiële situatie van melkveehouders. Op geen enkele wijze werd bijdragen aan de ontwikkeling van de sector of een doelstelling van gemeenschappelijk belang. De Poolse maatregel was bijgevolg niet verenigbaar te verklaren met de interne markt.
Eric Janssen, advocaat staatssteunrecht
