De interstatelijkheid van staatssteun: de zaak Kongresszentrum Ingolstadt

interstatelijkheid en staatssteun

In een besluit van 28 april 2020 is de Europese Commissie (Commissie) tot de conclusie gekomen dat de Duitse gemeente Ingolstadt (Gemeente) geen staatssteun heeft verleend aan de Duitse hotelketen Maritim (Maritim) met betrekking tot de exploitatie van een hotel en een congrescentrum. Het besluit is met name lezenswaardig, omdat de Commissie uitvoerig uiteenzet waarom een interstatelijk effect ontbreekt.

De casus

In het kader van de revitalisering van een oud industrieterrein, wilde de Gemeente een complex bestaande uit een hotel, een congrescentrum (CC-IN) en een parkeergarage realiseren. Met het oog hierop schreef IFG Ingolstadt AöR (IFG), een 100% dochter van de Gemeente, in 2010 een Europese aanbestedingsprocedure uit. Deze procedure leverde uiteindelijk geen bieder op. Daarom besloot de Gemeente het hotel, het CC-IN en de parkeergarage apart te verwezenlijken. In september 2014 selecteerde IFG via een aanbestedingsprocedure de particuliere onderneming KHI als koper van de grond waarop het hotel zou worden gebouwd. KHI verhuurde het te bouwen hotel vervolgens aan Maritim. Aansluitend richtte IFG in maart 2015 samen met KHI de private onderneming Hotel-Kongress Ingolstadt GbR mbH (HKI) op met als doel het CC-IN te bouwen. Na een aanbesteding selecteerde IFG in juli 2015 Maritim als exploitant van het CC-IN. De bouw van de parkeergarage was al in 2012 begonnen.

IGHOGA Region 10-Interessengemeinschaft der Hoteliers und Gastronomen Region 10 e.V., een brancheorganisatie van 14 exploitanten en eigenaars van hotels en restaurants in Ingolstadt en omgeving, diende in juli 2017 bij de Commissie een formele klacht in. 

Het oordeel van de Commissie

Staatssteun

In het besluit stelt de Commissie vast dat Maritim géén voordeel heeft ontvangen. Als Maritim al een voordeel zou hebben ontvangen, zou daardoor de handel tussen de lidstaten slechts marginaal worden beïnvloed. De conclusie is daarom dat van staatssteun geen sprake is.

Voordeel

Geen direct voordeel voor Maritim als exploitant van het CC-IN

Uit de Mededeling betreffende het begrip staatssteun volgt dat indien een onderneming op basis van een aanbesteding is geselecteerd, mag worden aangenomen dat de transactie tegen marktconforme voorwaarden heeft plaatsgevonden. In het onderhavige geval was Maritim op basis van een door IFG gehouden aanbesteding geselecteerd als exploitant van het CC-IN. Uit het feit dat Maritim de enige inschrijver was, mag echter niet worden afgeleid dat de selectie niet marktconform was. Evenmin mag het tegenovergestelde worden aangenomen. In een dergelijk geval moet simpelweg een individuele beoordeling worden uitgevoerd. De Commissie wijst er in dit kader op dat de door Maritim te betalen huur is vastgesteld door eerst te kijken naar de huurprijzen die vergelijkbare exploitanten van congrescentra in dezelfde regio in Duitsland betalen. Vervolgens is de huur vastgesteld op een hoger bedrag dan de benchmark.

Geen direct voordeel voor Maritim als exploitant van het hotel

KHI is als koper van de grond voor de bouw van het hotel op basis van aanbestedingsprocedure geselecteerd. Daarom mag worden aangenomen dat deze selectie tegen marktconforme voorwaarden heeft plaatsgevonden. Bovendien worden de bouwkosten van zowel het CC-IN als het hotel tussen IFG en KHI op basis van DIN 276 verdeeld. Hierdoor is kruissubsidiëring ten aanzien van de bouwkosten van het hotel uitgesloten. Het feit dat bezoekers van het CC-IN mogelijk in het hotel overnachten, levert evenmin een voordeel op. Dit is slechts het gevolg van de omstandigheid dat het CC-IN en het hotel naast elkaar zijn gelegen. Tot slot krijgen het CC-IN noch het hotel de beschikking over gereserveerde parkeerplaatsen in de parkeergarage.

Interstatelijkheid

Marginaal effect

Ten overvloede stelt de Commissie op basis van 4 omstandigheden vast dat als Martim al een voordeel zou hebben ontvangen, het redelijkerwijs niet te verwachten is dat deze bevoordeling een meer dan marginaal effect zal hebben op de handel tussen de lidstaten. Ook om deze reden is er van staatssteun geen sprake.

1. Omvang van het project

Als gekeken wordt naar het geplande vloeroppervlak, het maximum aantal bezoekers en het aantal conferentieruimtes, is het CC-IN in vergelijking tot het congrescentrum Hamburg en het congrescentrum Katowitce volgens de Commissie betrekkelijk klein.

2. Lokaal aantrekkingsgebied

Dat het CC-IN slechts een lokaal aantrekkingsgebied heeft, leidt de Commissie af uit diverse omstandigheden. Zo is het aantal inwoners van Ingolstadt relatief gering. Verder richt het CC-IN zich nadrukkelijk op lokale klantengroepen. Dit wordt bevestigd door de aanbestedingsstukken en de ervaring van andere congrescentra in de regio. Daarnaast richt het CC-IN zich op het organiseren van evenementen en conferenties met slechts 50 tot 300 deelnemers. Ook de leden van de klager lijken zich te richten op dergelijke kleine evenementen. Daarnaast acht de Commissie relevant dat de stukken voor de aanbesteding van de exploitant van het CC-IN uitsluitend door Duitse partijen zijn opgevraagd. De meeste van hen (11 van de 14) zijn zelfs in Ingolstadt of binnen een straal van minder dan 100 km gevestigd.

3. Gebrek aan internationale belangstelling

Het feit dat slechts Duitse partijen de stukken voor de aanbesteding van de exploitant van het CC-IN hebben opgevraagd, toont volgens de Commissie het gebrek aan internationale belangstelling aan. Dit is mogelijk ten dele veroorzaakt doordat de aanbestedingsstukken enkel in het Duits waren opgesteld en de oproep tot inschrijving alleen in Duitse kranten is gepubliceerd. De Commissie acht dit echter niet bezwaarlijk. De oproep stond immers op de website van twee gerenommeerde Duitse kranten. In de visie van de Commissie worden die kranten geraadpleegd door ondernemingen in andere lidstaten die op zoek zijn naar zakelijke mogelijkheden in Duitsland.

4. Vergelijking met de nationale markt

De Commissie wijst erop dat in Duitsland het aandeel buitenlandse congresbezoekers ten opzichte van het totaal aantal bezoekers lager is dan 10%:

Vervolgens stelt de Commissie vast dat zelfs in het hypothetische en onwaarschijnlijke geval dat alle buitenlanders die in 2017 in Ingolstadt verbleven conferenties of congressen zouden hebben bijgewoond, dit slechts klein deel zou zijn van zowel het aantal totale als buitenlandse congresbezoekers in Duitsland:

Commentaar

Jurisprudentie versus besluitenpraktijk

Het is vaste jurisprudentie dat er geen drempel of percentage is waaronder het handelsverkeer kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed. Zie bijvoorbeeld het Altmark arrest (r.o. 81). Desalniettemin besluit de Commissie regelmatig dat een maatregel vanwege een marginaal effect op de interstatenhandel niet kwalificeert als staatssteun. Meer hierover in de blog: Het interstatelijk effect van staatssteun: oriëntatiehulp 2.0.

Interstatelijkheidstoets

In de onderhavige zaak gaat de Commissie na of Maritim als gevolg van de vermeende bevoordeling in staat moet worden geacht klanten uit andere lidstaten aan te trekken. Dezelfde toets paste de Commissie toe in het besluit van 6 november 2013 betreffende de bouw van een archeologisch museum op Kreta (randnr. 51). Vervolgens lijkt de Commissie niet naar de toekomst, maar naar het verleden te kijken. Zo wijst de Commissie op het geringe aantal buitenlandse toeristen dat in 2017 in Ingolstadt verbleef en zet dat af tegen zowel alle als buitenlandse congrestoeristen in Duitsland in hetzelfde jaar. In die vergelijking heeft het verblijftoerisme in Ingolstadt een verwaarloosbaar effect op het Duitse congrestoerisme. Een zelfde benadering komen we ook tegen in het besluit van 20 november 2012 betreffende de restauratie van een oud landgoed in Polen (randnr. 31 en voetnoot 15) en in het vonnis van 17 april 2019 van de rechtbank Noord-Nederland betreffende de verkoop van een monumentale boerderij in de gemeente Oldambt (r.o. 4.3.14). Maar ja, wat zeggen de cijfers uit het verleden over de toekomst? Toen was het CC-IN er immers nog niet. Het gaat er waarschijnlijk om dat het CC-IN niet zodanig bijzonder is dat buitenlandse bezoekers er speciaal op af komen. Een soort dertien in een dozijn dus.

* foto van Sean Lee op www.unsplash.com en het wapenschild van de Stadt Ingolstadt



Als advocaat ben ik gespecaliseerd in mededingingsrecht, staatsteun, marktordening in de landbouw (GMO) en compliance. Naast mijn werk voor DVAN advocaten ben ik buiten promovendus bij de Rijksuniversiteit Groningen en de Wageningen Universiteit en onderzoek ik de ‘De rol van producentenorganisaties in het gemeenschappelijke landbouwbeleid’.

Nog geen reacties.

Laat een reactie achter

Uw e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

7 + 2 =