Lidstaten moeten naleving erkenningsvoorwaarden door producentenorganisaties voldoende controleren

In een uitspraak van 20 maart 2019 heeft het Gerecht van de Europese Unie (Gerecht) geoordeeld dat lidstaten “voldoende” moeten controleren of producentenorganisaties aan de erkenningsvoorwaarden voldoen. Als op basis van een steekproef tekortkomingen worden geconstateerd, mag de Commissie een lidstaat niet forfaitair korten, indien de steekproef te beperkt was.

De casus

Tilla Huelva, een “telersvereniging” (thans wordt gesproken over “producentenorganisatie” (PO)) in de sector groenten en fruit als bedoeld in artikel 11 Vo 2200/96, werd op 3 september 2008 door de Spaanse autoriteiten erkend. Nadien werd Tilla Huelva twee maal door de Spaanse autoriteiten gecontroleerd. De tweede audit vormde voor de Spaanse autoriteiten aanleiding om de erkenning van Tilla Huelva te schorsen. In reactie hierop verzocht Tilla Huelva om intrekking van de erkenning. Dit verzoek werd op 31 oktober 2010 door de Spaanse autoriteiten ingewilligd.

Van 16 tot met 20 mei 2011 onderzocht de Commissie de operationele programma’s in de Andalusische groenten en fruit sector. In totaal werden er vier dossiers geanalyseerd. Aan de hand daarvan stelde de Commissie vast dat de Spaanse autoriteiten ten aanzien van twee PO’s, waaronder Tilla Huelva, onvoldoende hadden gecontroleerd of de erkenningscriteria waren nageleefd. Omdat er in de visie van de Commissie sprake was van een systeemfout, werden de door Spanje gedeclareerde uitgaven uit het Europees Landbouw Garantie Fonds (ELGF) forfaitair gekort met € 4.626.033,02. Tegen dit besluit stelde Spanje beroep in bij het Gerecht.

Oordeel van het Gerecht

Controle erkenningsvoorwaarden

De Commissie kan blijkens onder andere het Greenbow arrest een inbreuk op de regels van de gemeenschappelijke marktordening in de landbouw (GMO) bewijzen, door aan te tonen dat zij “ernstige en redelijke twijfels” heeft over door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles. Deze rechtspraak is niet alleen van toepassing op de regels met betrekking tot interventies die door het ELGF worden gefinancierd, maar “mutatis mutandis” ook op de voor PO’s geldende erkenningscriteria.

Ten aanzien van Tilla Huelva had de Commissie in de kern twee bezwaren:

(i) drie leden produceerden geen producenten, en
(ii) één familie beschikte over ten minste 33,2% van de stemrechten in Tilla Huelva

Daarmee was volgens de Commissie de democratische controle op Tilla Huelva niet gewaarborgd. De betwisting door Spanje werd door het Hof van de hand gewezen. In het eigen controleverslag werd immers vermeld dat de drie door de Commissie bedoelde leden niet als producent waren aan te merken (r.o. 69). Bovendien had Spanje geen aannemelijke verklaring gegeven voor de afwezigheid van productie bij de betreffende leden (r.o. 72-73). Verder constateert het Gerecht dat Spanje geen onderzoek heeft gedaan naar de samenstelling en identiteit van de natuurlijke of rechtspersonen die de leden van Tilla Huelva controleerden (r.o. 78-79). Dit betekent dat Spanje niet heeft kunnen nagaan of aan de voorwaarde van democratische controle op Tilla Huelva was voldaan (r.o. 86).

Forfaitaire korting

Het Gerecht wijst erop dat de Commissie slechts forfaitaire correcties mag vaststellen, wanneer de correcties niet door evenredige inspanningen anderszins kunnen worden vastgesteld (r.o. 101-103). In het onderhavige geval had de Commissie slechts 4 van de 140 PO’s gecontroleerd. Bovendien waren uitsluitend bij 2 van de 4 PO’s onregelmatigheden aangetroffen. Daarmee was de steekproef onvoldoende representatief (r.o.108). Tot slot meent het Gerecht dat het berekenen van eenmalige correcties voor de Commissie niet tot onevenredige inspanningen zou hebben geleid (r.o. 109). Bijgevolg kon de Commissie niet op basis van 2 specifieke onregelmatigheden besluiten tot de aanwezigheid van een systeemfout. De toepassing van een forfaitaire correctie was dus niet gerechtvaardigd (r.o. 110).

Commentaar

De kern van het geschil is dat Tilla Huelva drie niet-producerende leden had en dat één familie zeggenschap over meerdere leden had. Beide feiten hadden tot gevolg dat de door artikel 11 lid 1 sub d onder 3 Vo 2200/96 voorgeschreven democratische controle van de leden op Tilla Huelva niet verzekerd was.

Toen Tilla Huelva als PO werd erkend, was het PO’s op grond van artikel 13 Vo 1432/2003 toegestaan niet-producerende leden te hebben. Voorwaarde was wel dat de uiteindelijke zeggenschap bij beslissingen en de controle op de PO op democratische wijze bij de aangesloten telers berustte. En daar ging het in de onderhavige zaak fout. De niet-producerende leden konden namelijk gezamenlijk elk besluit blokkeren en hadden dus de facto een vetorecht (r.o. 65).

Op grond van artikel 14 Vo 1342/2003 dienden lidstaten erop toe te zien dat een “teler” (thans wordt gesproken over “producent”) die lid is van een PO geen misbruik van zijn macht kon maken. Daartoe moest het maximaal aantal stemmen per teler worden beperkt. Volgens artikel 2 sub (a) Vo 1432/2003 werd als “teler” aangemerkt: “elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die lid is van een telersvereniging en zijn productie aan die vereniging levert voor verkoop overeenkomstig” Vo 2200/96. Het betreft dus een entiteit die daadwerkelijk groenten en of fruit produceert. Als sommige telers vervolgens onderdeel uitmaken van een concern is de kans aanwezig dat dit concern de besluitvorming binnen de PO controleert. In het kader van de democratische controle moet het aantal stemmen van het concern worden beperkt.

De regels voor niet-producerende leden en de democratische controle staan thans in de artikelen 16 en 17 Vo 2017/891. Inhoudelijk verschillen de regels niet. Wel veranderd is de definitie van “producent”. Volgens artikel 2 sub (a) Vo 2017/891 gaat het om “een landbouwer in de zin van” artikel 4 lid 1 sub (a) Vo 1307/2013. Uit laatstbedoelde bepaling volgt dat als landbouwer is te beschouwen de entiteit die zeggenschap heeft over de productie-eenheden. Dit betekent dat niet de afzonderlijke productie-eenheden lid zijn van een PO, maar de entiteit die de zeggenschap over deze eenheden heeft. De situatie die zich bij Tilla Huelva voordeed, zou zich dus eigenlijk niet meer moeten voorkomen. Maar de schijn bedriegt. Blijkens de toelichting op de Regeling uitvoering GMO groenten en fruit kunnen in Nederland “holdings, beheermaatschappijen en dergelijke niet als lid” van een PO worden aangemerkt. Het blijft dus nog steeds oppassen.



Als advocaat ben ik gespecaliseerd in mededingingsrecht, staatsteun, marktordening in de landbouw (GMO) en compliance. Naast mijn werk voor DVAN advocaten ben ik buiten promovendus bij de Rijksuniversiteit Groningen en de Wageningen Universiteit en onderzoek ik de ‘De rol van producentenorganisaties in het gemeenschappelijke landbouwbeleid’.

Nog geen reacties.

Laat een reactie achter

Uw e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

1 × vier =